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把握好三種關系切實貫徹執行38號文

欄目: 實務操作(探討),電子報 時間:2019-10-17 19:46:50 發布:管理員 分享到:
【摘要】

【實務探討】

把握好三種關系切實貫徹執行38號文

張澤明

財政部《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》(財庫[2019]38號)(以下簡稱《通知》)目前已正式實施,該文件對政府采購監管與實施提出了新要求,直接對標世界銀行公共采購指標。作為政府采購從業人員尤其是監管人員,應當如何抓住關鍵并做好實施呢?筆者談幾點粗淺的體會。

明確“事前規范”與“事中事后監管”的關系

《通知》從“全面清理政府采購領域妨礙公平競爭的規定和做法”“嚴格執行公平競爭審查制度”等六方面對政府采購工作提出了新要求,細致梳理其中的監管邏輯,大致可以分為以下幾個要點。

一是兼顧事前監管的規范性?!锻ㄖ穼Α叭媲謇碚少忣I域妨礙公平競爭的規定和做法”“嚴格執行公平競爭審查制度”和“進一步提升政府采購透明度”三大內容提出了具體要求,主要體現在破除參與政府采購非必須的門檻上。二是加強事中監管,《通知》加強了對“政府采購執行管理”和“加快推進電子化政府采購”的規范。三是完善事后監管,《通知》提出了“完善政府采購質疑投訴和行政裁決機制”的要求。

從以上內容看,在前一階段監管部門嚴格執行“放管服”改革要求、加大事中事后監管的基礎上,現階段財政部門的著力點還要兼顧政府采購的事前階段。換而言之,對事中事后的監管前提,是監管部門預先提出了相對細化的規范,然后政府采購當事人才能嚴格按照規范操作不逾矩。這樣的監管思路調整顯然同“放管服”改革的要求相吻合,也是對更好地執行事中事后監管的有益補充。

厘清“當前任務”與“中長期任務”的關系

從監管執行節奏上來看,監管部門當務之急無疑是對《通知》中列出的10項妨礙公平競爭的規定和做法進行清理。這10項內容中,一些是之前財政部門曾經在各類規范性文件中提出過的措施,比如不允許以供應商規模、成立年限、是否設立分支機構等限制供應商參加政府采購;一些是對過去禁止問題的進一步延伸與明確,比如不得強制要求采購人采用抓鬮、搖號等隨機方式或者比選方式選擇采購代理機構;還有一些則是全新的禁止性規定,比如除了協議供貨和定點采購,不得通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件等。對比國家發改委等八部門在《工程項目招投標領域營商環境專項整治工作方案》中提到的18項整治要點,可以發現,兩個文件歸根結底都是從剔除不合理的資格條件、評分要素和清理沒有法律法規依據的審批、備案、監管、處罰、收費著手,營造公平競爭的營商環境。值得注意的是,《通知》中對電子化采購問題給予了較多關注,在需清理的10項問題里列出“不得要求供應商購買指定軟件,作為參加電子化政府采購活動的條件”,這是在以往的制度文件中較少提到的,需要在推廣電子化采購的大環境中認真落實?!锻ㄖ愤€提出,要加快完善電子化政府采購平臺的網上交易功能,實現在線發布采購公告、提供采購文件等,結合《通知》中不得“不依法及時、有效、完整發布或者提供采購項目信息,妨礙供應商參與政府采購活動”的禁令,這就意味著,當前某些地方政府采購網上招標公告中招標文件不提供公開下載的問題需要得到及時糾正。

除了前述“立行立改”的要求,《通知》中還提出了一些“中長期”任務。這些任務不僅是《通知》所傳遞監管理念革新的亮點,也是基層監管貫徹執行的要點與難點,需要我們給予重點關注。

一是采購意向公開問題?!锻ㄖ芬笞?/span>2020年起,選擇部分中央部門和地方開展公開采購意向試點。在試點基礎上,逐步實現各級預算單位采購意向公開。在之前的政府采購過程中,采購意向只是作為采購人市場調查的一部分,一直沒有從概念上被提煉出來,實際操作也大多依托采購人員的個人經驗。此次提出將采購意向公開,搭建起采購人與供應商之間信息的橋梁,對彌補雙方的信息不對稱和防范暗箱操作的行為,將起到一定助益。

當然,采購意向公開是屬于規范操作范疇的新生事物,面臨著諸如收集到意向應該如何處理、意向在形成規范采購需求中應該起怎樣的作用,相關人員在公開意向時如何平衡保密要素與采購意圖的公開度等具體問題。這些不僅需要相關操作細則予以指導,也對采購人員的專業度提出了更高要求,甚至將助推采購官制度的建立。而如果采購官的專業性得到認可,那么在當前公務員體系下,采購官究竟是適用聘用制,還是歸為專業技術類公務員,或者是歸為風險崗位的綜合管理類公務員,適用職務職級并行的激勵政策,可能不是財政一個部門可以一錘定音的,還需要多部門的協調配合。

二是公平競爭審查制度執行問題。自20166月國務院印發《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》開始,三年來雖然公平競爭審查制度不斷推進,但也面臨著形式執行容易,實際效果如何難以界定的問題。雖然2017年發改委、財政部等五部門印發了《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》,但是仍有諸多細節有待考量。單以政府采購而論,在出臺規范性文件進行公平競爭審查時,如何挑選利害相關人聽取意見比較科學、何時向社會公開征求意見比較穩妥、如何平衡好行政效率與依法行政,都需要進一步摸索。另外,第三方專業機構與專家的介入時機、規范性文件發布后的后期評估與整改、如何與反壟斷專業部門進行有成效的協調、評估材料存檔后如何進行再監督,公平競爭審查形成的評估材料是否可經相關利害關系人申請進行政府信息公開等,仍有很多操作細節需要明確。只有把細節做扎實了,政府采購的公平競爭審查制度才能在聽善音、行善治、出良法上真正發揮效用。這有時也并非單憑財政一家之力可以完全落實到位。

三是關于行政裁決問題。今年6月,中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》,對行政裁決適用與執行等問題進行了規范?!锻ㄖ诽岢?,研究建立與“互聯網+政府采購”相適應的快速裁決通道,為供應商提供標準統一、高效便捷的維權服務。這一點不僅在落實中需要吸納各方意見,也對基層提出了較高的執法要求。眾所周知,目前基層在處理投訴與行政處罰等行政裁決問題時,專業的人力資源短缺壓力已經凸顯。如果再確定開通互聯網受理行政裁決通道,基層監管部門執行效率與人力資源將經受更多考驗。由于《政府采購質疑和投訴辦法》(財政部令第94號)(以下簡稱“94號令”)中有供應商需書面提出投訴的條款,如果允許互聯網接受投訴,那也意味著94號令相關條款要予以調整或擴大化解釋,其他許多細節也需要在實踐中得到細化和落實。

重視“執行”與“優化”的關系

政府采購是連接政府與市場的重要紐帶,是發揮財政資金政策功能的重要途徑,也是宏觀政策與微觀操作的重要連接點。隨著政府采購規模的不斷擴大,前述功能日益強化并凸顯。此次,財政部將做好政府采購工作提到優化營商環境的高度,也充分證明了財政部對政府采購地位與政策功能的充分認可。

據了解,世界銀行擬于2020年起將公共采購指標引入營商環境指標體系,公共采購指標的納入將對我國在《營商環境報告》中的排名產生重要影響。無獨有偶,820日,發改委、工信部等八部門也印發了《工程項目招投標領域營商環境專項整治工作方案》,并開通了招標投標領域損害營商環境線索網上征集平臺。這表明政府采購、招投標此類政府購買行為對營商環境的影響顯著是多部門的共識。

在新時代背景下,規范政府采購已成為惠及微觀市場、增強企業內生動力的重要手段,況且政府采購與招投標也是地方政府接受巡視巡察的重點內容。因此,基層從業人員更應充分領會好、處理好政府采購與優化營商環境的關系,做到認識到位,執行有力。

(作者單位:大連海關)




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責任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第900期第4版
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